或送审稿涉及的主要问题发送有关组 织和专家征求意见第十九条第款。第二，向社会公布，征求意见。对于重要 的送审稿，报经国务院同意，国务院法制机构向社会公布，征求意见第十九条第 二款。但是，该条例并没有对重要的含义没有作出解释。第三，国务院 法制机构调查研究听取意见。国务院法制机构应当就送审稿涉及的主要问题，深 入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关组织和公民的意见第二十条。 但该条例也没有对主要问题的含义作出解释。第四，座谈会论证会。 送审稿涉及的重大疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位专家参 加的座谈会论证会听取意见，研究论证第二十条。这里同样也没有对重 大疑难问题的含义作出解释。第五，听证会。送审稿直接涉及公民法人或 者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关组 织和公民的意见第二十二条。对于切身利益的含义，条例也未进行 解释。对于公民参与的效力，条例第二十四条规定国务院法制机构应当认 真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对送审稿进行修改，形成行政法规草 案和对草案的说明。 对于公民是否有权对行政法规提请有关机关进行审查，该条例未作规定。 规章制定程序中的公民参与 规章起草过程中的公民参与 公民参与表现为第，专家组织起草。规章制定程序条例第十三条 第四款规定，起草规章可以邀请有关专家组织参加，也可以委托有关专家组 织起草。但该条例未规定在什么情况下可以或不可以邀请或委托有关专家和 组织参与起草。第二，调查研究，听取意见。起草规章，应当深入调查，总结实 践经验，广泛听取有关机关组织或者公民的意见。听取意见可以采取书面征求 意见座谈会论证会听证会等多种形式第十四条。第三，征求社会意见或 举行听证会。直接涉及公民法人或其他组织切身利益，有关机关组织或公民对 其有重大意见分歧，应当向社会公布，征求社会各界的意见起草单位也可以举行 听证会第十五条。但缺乏对切身利益和重大意见分歧的解释，且向社 会公布的条件过于严格。公民参与的效力表现在立法资料等第十七条法制机构对起 草单位是否正确处理有关机关组织和公民对规章送审稿主要问题的意见进行审 查第十八条第二款第三项。 规章审查过程中的公民参与 审查阶段的公民参与表现为第，组织专家提出意见。法制机构应当将 规章送审稿或规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关组织和专家征求意见第 二十条。第二，调查研究听取意见。法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题， 深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关组织和公民的意见第二十 条。第三，有关单位专家的意见。法制机构对规章送审稿涉及的重大问题，应 当召开有关单位专家参加的座谈会论证会，听取意见，研究论证第二十二条。 第四，法制机构向社会公布或举行听证会。起草单位应当向社会公布规章送审稿 或举行听证会而没有公布或举行的，法制机构经本部门或本级人们政府批准，可 以向社会公布或举行听证会第二十三条。公民参与的效力表现为如果起草单 位未将汇总的意见听证会笔录调研报告等材料报送审查时，法制机构可以缓 办或者将规章送审稿退回起草单位。 另外，该条例第条规定，社会团体企业事业单位公民认为规章同 法律行政法规相抵触的，可以向国务院出面提出审查的建议，由国务院法制机 构研究处理。 二公民参与中存在的问题 两个条例对公民参与的各个方面作出了规定，无疑是个巨大的进步， 但同时也应当看到，条例对公民参与的规定仍存在着诸多问题。主要表现在 公民参与没有作为行政立法程序的个基本原则。 两个条例在其第章总论中将精简统效能，职权与职责相统，条文 准确简洁，内容明确具体具有可操作性作为行政立法程序的原则，而体现 立法程序民主化保证和提高立法质量的公民参与没有被列为基本原则，这反映 出在行政立法程序的价值取向上仍侧重对效率的强调，而对增强立法公正以实现 法的正当性的民主价值的关注较少，这与立法程序乃至整个行政程序的发展趋势 不符。 公民不具有对行政立法的动议权 动议权是指公民向有关行政立法机关提出项行政立法要求对项行政立 法进行修改和废止的权利。有些国家在其法律中规定了公民的立法动议权。如日 本国宪法第条规定任何人对于有关损害的救济，公务员的罢免，法律命 令或规则的制定修改或废除，都有和平请愿的权利，任何人不因进行此种请愿 而受不同待遇。其中的命令是指由内阁制定发布的政令总理府制定发布 的府令和由各省制定发布的省令，相当于我国的行政法规和部委规章。法国的咨 询机构不仅针对被咨询的行政立法问题提出意见，在许多的情况下还可以积极地 提出立法建议。这类建议权也可以认为是属行政立法动议权权。 民主化的行政立法要求公民能够参与到立项起草和审查的各个阶段，但两 个条例分别规定国务院有关部门认为需要制定行政法规国务院部门 内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章时，应当向有关部门报请立项。 从该规定来看，在行政立法的立项或者准备阶段，公民并没有参与的权利，亦即 公民没有行政立法的动议权。行政立法的动议权表现为公民对于行政法规或规章 的制定修改的建议权，是公民参与行政立法的第环节。公民可以通过其立法 动议来启动立法程序，是公民表达其意志和利益的种积极手段。尤其是在目前 情况下，我国行政立法的个事实状况是决定立法命运的程序前移，即个法案 只要能够被立项，基本上就能最终通过表决而成为行政法规或者规章。而在这个 阶段缺少了公民参与，行政立法的民主化就会大打折扣。 行政立法中的职权主义严重，公民参与处于被动的地位。这主要表现在 行政立法机关决定着公民参与的形式和程度。 从两个条例的规定来看，大量使用了可以之类的词语，赋予了行政 立法机关相当的自由裁量权。这样，公民参与取决于行政立法机关的主动性和自 觉性，公民对行政立法的各种形式的参与都依赖于行政机关的启动和组织，公民 般没有主动参与到行政立法过程中的权利。 行政立法机关对公民参与所负的义务缺乏法律责任的规定。 公民参与是公民的种权利，同时是行政立法机关的义务。当行政立法机关 没有很好的履行其义务时，应当承担相应的责任。这总责任既可以表现为对有关 行政立法人员的责任规定，也可以表现为对行政立法进度的影响。但无论是立 法法还是国务院的两个条例都没有关于罚则的规定，实际上使行政立 法机关无需为公民参与承担责任，并使公民参与的后果处于不明确和不稳定的状 态。这也从另方面说明了我国行政立法更注重于对效率的追求。 公民参与的效力没有明确的规定。 效力是参与的关键，缺乏效力的民主参与是没有生命的。公民参与的效力是 指公民参与对行政立法过程所产生的影响，是公民参与行政立法，对行政立法进 行监督的体现。这种效力既体现在行政立法的各个环节，也体现在行政立法的最 终结果中。因此要求行政立法机关能够对公民在参与中所提出的各种意见和要求 予以充分的考虑，并对该意见和要求的结果作出说明，而且对该说明应当予以公 开，使公民知晓其参与对行政立法所产生的影响。而在我国行政立法中并没有对 公民参与的效力作出明确的规定，而且公民参与的效果，行政立法机关只向法制 机构或上级机关报送，不向公民公开，这就更使得公民参与的效力处于不可捉摸 的状态。 立法公开的范围过窄。 公开是公民参与的前提，没有完善的公开制度，公民即处于无知的状态， 参与也就无从谈起。而从现行规定来看，公开的范围过于狭窄，公开的条件过于 苛刻。从相关的规定中可以看出，公开有两种方式，种是局部的公开，即行政 立法机关进行调查研究，听取部分群众意见以及听取专家学者的意见另种是 向全社会的公开，如在行政法规制定程序中，国务院法制机构在对法规送审稿进 行审查时，对于重要的行政机关送审稿，经报国务院同意后，向社会公布，征求 意见。在规章制定程序中，起草的规章直接涉及公民法人或者其他组织切身利 益，有关机关组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社 会各界的意见。起草单位没有向社会公布的，法制机构经本部门或者本级人民政 府批准，可以向社会公布。 局部的公开是种有限的有选择的公开，其范围较小，公民参与的程度不 高，而且行政立法机关完全有可能选择只向对自己有利的人员公开，以形成对自 己有利的舆论，使公民参与成为空谈。而向社会的公开是广泛的公开，为公民参 与提供了可能。但现行规定过于严格，对公众的知情权设置了过多的障碍。如行 政法规的草案不予公开，只有重要的送审稿才向社会公布，而对重要的内容， 并没有确切的标准。规章的草案在直接涉及立法对象的重大利益时，起草单位应 当向社会公布。但是这里也存在两个问题首先，对于直接涉及立法对象的重 大利益没有确切的界定，其次，起草单位没有公布的，负责审查的法制机构经 批准后，可以向社会公布，这样的规定实际上助长了起草单位不予公布的倾向， 而且不需承担任何责任。行政立法程序中的公民参与机制研究 公民参与与行政立法的民主化 现代行政的民主性 长期以来，人们对民主的理解主要集中于政治领域，即通常所理解的代议制 下的民主政治，它局限于民意代表政府官员的选拔和监督上，而公民在政治活 动中的参与是政治民主的重要标志。公民的政治参与主要表现在选举中，公民通 过选举程序选出政治人物，同时保留着对政治人物的监督和控制的权利，例如罢 免等权利，并没有因为选举而委托给政治人物，仍然保留在公民手中。因此，塞 缪尔亨廷顿认为，现代政体区别于传统政体的关键乃在其政治意识和政治介 入的幅度。发达的现代政体区别于发达的传统政体的关键乃在其政治制度的性质。 传统政体的制度只需要组织社会上少数人的参与，而现代政体却必须组织广大民 众的参与。因此，在政治领域，公民参与在定程度上是其民主程度的标 志。但是，长期以来，民主就仅仅意味着参与普选，选出代表组成政府，而在