用就是解决社会公平。在迄今为止的人类文明史中，公平直成 为人类不懈追求的社会理想和政治伦理目标。不论是中国古代天 下为公的政治理想，如不患寡而患不均，不患贫而患不安的 分配方式等贵贱，均贫富的农民起义口号，还是西方资产阶 级文艺复兴时期的天赋人权学说，以及当代罗尔斯的正义论， 都把公平视为社会制度的首要价值。当代西方新公共行政理论也告 诉我们，政治系统的核心理念在于公平正义，公共行政对公共问题 的解决理应贯彻这价值理念。正因为如此，罗尔斯论道，种 理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或 修正同样，些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只 要它们不正义，就必须加以改造或废除。 其次，效率具有自发性，人生来就会追求效率，但不会自动追求 公平。般而言，效率是自发的自在的和客观的，因而也是可量 化的和无止境的，效率往往以自身为参照系，通过要素结构的更 新和调整可以不断改进效率，所以没有最好，只有更好。竞争是任 何社会的普遍现象，人们对利益的向往和追求也是不争的事实，人 类的这种竞争性和趋利性，使人在种程度上多少会保持定效 率，因而我们没有理由担心效率低下和行政运作的零和游戏问题。 作为公平，它需自为的面，人的趋利本性是无法使自己自觉地走 向公平的，它需要公共权力的适当调控。把公平与效率的关系置于 市场和政府中审视，我们也会发现，市场可以自发地实现效率但难 以自发地实现公平，公平必须通过政府的干预来实现，如果听任市 场机制发挥作用，必然导致不公平现象。在市场机制作用下，人们 不可能占有同样的机会拥有同样的财产，市场效率基本上是建之 于不平等的基础上的。市场的这种缺陷要求政府对不公平问题进行 必要干预。在当今西方些较发达的市场经济国家，为了缓解社会 矛盾，都在致力于公平措施的实施。尤其是北欧诸国，调查显示， 这些国家的商业效率政府效率在个工业国家中均排名前列， 并继续提升。在高税收的环境下，还产生了大批诸如诺基亚爱 立信等这样的跨国大企业。这些国家把公平放在显著地位而非兼顾 的地位仍然可以保持高效，事实启发我们，经济发展到定程度， 人们的生活达到定的水平，社会公平成为比经济效率更为重要的 东西。公平涉及裸裸的金钱关系。在现代市场经济条件下，利益动机是效 率的前提，同时亦是效率的保证。但市场承载的作用是有限的，它 不可能实现种对任何人都毫无损害的最佳状态，更不会自发地实 现社会的公平和道德理想。在现实生活中，市场经济本身如同 把双刃剑，具有其经济和道德上的两面性在经济上，它既是激活 效率的自由之源，可以创造空前丰富的物质财富，也可能造成资源 和财富的巨大浪费既具有原始的市场公正的天然性格，也 可能因这种天性而导致日益扩大的弱肉强食和贫富差距。因而， 市场机制讲求公平，但无法保证公平。就如公共选择学派创始人布 坎南所说的那样，如果要求市场产生出在道德上得到满足的偏好， 简直就是在给市场分配项完全不适当的任务。经济学诺贝尔奖获 得者萨缪尔森也指出，我们所学的关于看不见的手的最早成果之 是，它是有效率的，但是它对公正或平等却是盲目的。有效率 的市场制度可能产生极大的不平等，而这样种结果可能在政 治上或道德上是不能接受的。市场表现出的种种缺陷，诸如垄断 性竞争公共产品缺乏生态环境破坏社会收入分配不公等，需 要政府更多地从公平角度处理才能从根本上予以解决政府干预市 场所造成的缺陷，如成本与收益分离特权造成的分配不公等，同 样主要表现在公平上。片面强调效率而导致社会人文精神的丧失无 论如何都与人类的发展相悖，诚如张成福教授所言，现时代行政体 系面临的最大挑战在于对于公共行政公共精神的忽视乃至衰微， 主要表现在公共行政理论的非公共倾向，试图寻找既适合于私人 管理又适用于公共部门管理的普遍法则公共行政基本价值的偏 差，倾向于把效率视为公共行政的最终目的，而实际上现代公共行 政的价值很大程度上在于促进民主社会所拥有的基本价值自由 秩序正义公民利益和公共利益等。 最后，公平是目的，效率是手段，手段应为目的服务。马克思主 义认为，社会发展的切都是为了人，不管强调效率优先还是公平 优先，都应有个共同的前提，即以人道主义为出发点，维护社会 成员的基本权利维护人的自由和尊严，这是讨论公平和效率的出 发点，也是目的。而公平事实上也是种神圣不可侵犯的天赋权利， 效率只是实现这权利的手段，理应服务于公平，只有把公平置于 优先地位才能体现社会对这种权利的尊重。由于每个人的生活状况 的差异，市场垄断性竞争和非经济因素的影响如性别歧视等，人 们所占有的资源是不同的，有些差异甚至通过后天的勤奋努力也 时难以改变。为了减少由于效率所造成的社会不协调状况以及对社 会安定的影响，就要在政府的干预下推行系列有利于社会公平的 政策。在市场片面追求效率的今天，如何判断政策的成功与失败 本人认为，政府的作用在于制定和维护规则，而这些规则的出发点 必须是公平的，抑或说公共政策的重点是解决公平问题而非效率问 题。我国学者陈庆云在分析公平与效率何者优先时也认为，政府干 预市场的目标是多元的，除经济增长目标外，其它的目标主要是着 眼于解决公平问题同时，公共政策是政府按照既定目标，以其公 共权威的地位，向社会分配公共利益时所制定的原则，自然应该把 重点放在解决公平问题上。这些都启示我们，以人为本是考察公平 与效率的根本着眼点，那种为效率而效率，以至大兴土木片面追 求政绩的做法都是值得深思的。不管效率有多高，它都应遵循公平 原则，促进社会的和谐发展。 众所周知，近代以来，效率直被视为公共行政的出发点和终 极目标，不少公共行政理论也都把效率和经济作为衡量或执行政策 是否正确的标准和尺度。它主要关注如何运用可得的资源提供更好 的服务，如何用最少的投入得到最大的产出。行政人员也只要遵循 工具理性去执行国家意志有效率和 经济地完成了被指定的工作，那就是道德的。由于效率本身成为 惟的伦理目标，当面临多元道德目标的冲突时，正义公平公 民权利等等对于公共利益至关重要的价值，就有可能在效率的名义 下被淹没。紧张的日程安排，繁重的工作负担，使他们无暇顾及 什么是应该做的和为什么要这样做。实际行动充斥着现代社会，人 们已经无暇反思价值问题和原则问题。诚然，公共行政的目的的 确要通过对资源的有效配置实现效率的最大化。这点，效率主义 无可厚非，但是，效率并不是公共行政最终的价值追求或终极目标。 在现代社会，公共行政的终极目标在很大程度上取决于能否促进社 会所拥有的诸如自由正义公平公民利益和公共利益等基本价 值的实现。显然，单纯的效率主义忽视了政治系统对社会基本价值 的捍卫，使公共行政的价值目标偏离了基本轨道。实践证明，这种 传统的社会发展模式，将效率的增长视为目的和衡量社会发展水平 的尺度，见物生产效率的提高不见人人的全面发展， 不仅造成对有限资源的掠夺性浪费，而且无法使人得到整体幸福。 对此。不少学者也意识到了效率主义的危害性，认为要使传统的公 共行政对公民更负责任，就必须在效率和经济的价值之上加上社会 公平。 三效率还是公平我国现代化进程中公共行政的伦理目标评价 与价值选择 今天，在现代化的进程中，我们同样面临着公平与效率目标的抉 择。我们知道，自十届三中全会以来，公共政策直贯彻了效 率优先，兼顾公平的原则。在赶超式发展战略中，人们久违的劳 动激情得到了彻底的释放，效率得到了前所未有的重视，但公平与 正义则相对被忽视了。诚然，在效率主义引导下，我国社会主义现 代化建设取得了举世瞩目的成就，人们的社会生活思想观念精 神面貌等都发生了翻天覆地的变化。但另方面，效率与公平之间 的紧张关系日益凸显，业已成为影响社会和谐的重大社会问题。主 要表现在由于收入分配不公所形成的贫富差距还在日益扩大，腐 败渎职现象不断衍生，社会利益矛盾日益尖锐，经济和地区发展极 不平衡，等等。实践似乎验证了这样种认识市场经济不是维护 公平与效率相统的完美的社会体制，它需要其他社会制度与其互 补才能实现社会公平与正义。随着我国市场经济的不断发展，分配 上的贫富悬殊和两极分化已相当严重，在民族勃兴与社会转型的交 叉运行时期，公共行政如何回应社会上呼吁公平的愿望与要求，政 府在施政时如何坚持公平原则，日益成为社会的焦点。今天，风行 二十多年的效率优先，兼顾公平的原则业已受到前所未有的挑 战，必须得到重新阐释。众所周知，效率只是公平的基础，公平才 是效率的持久保障，任何效率离开了公平的支撑都是不可能长久 的。维护社会公平，保障社会持续健康发展已成为我国政府的首要 责任和神圣使命。 首先，随着改革开放向纵深发展，我国目前正处于传统社会向现 代社会转型过程中，这种转型以计划市场的经济体制转型为 契机而拓展到社会生活的方方面面。改革的目的不仅仅是为了建立 个高效率的市场经济体制，而且也是为了建立个更公平的社会 政治体制。从价值理论的主客体关系看，广大人民群众永远是社会 主义社会的价值主体，在促进生产力发展的前提下，能否真正代表 广大人民群众的实际利益，能否使他们共享社会文明成果，真正实 效率与公平基于行政伦理的视角 摘要效率与公平是人类各个社会形态都追求的两大社会目标， 从种意义上说，社会政策的调整和社会制度的演进都是公平与效 率关系的平衡过程。公平与效率二者兼得是最佳选择，但他们又存 在着矛盾，在公平与效率两难选择中，最终的价值取向到底是什么 学界提出了诸多建议。从行政伦理的维度看，当二者不可兼得时， 只能舍效率而取公平，这是行政伦理的道德目标与价值选择。今天， 在现代化的进程中，我们同样面临着公平与效率目标的抉择，在效 率与公平关系上，如何重建公平比单纯强调效率意义更为深远。 关键词效率公平