破产规范化程度不高 目前，企业破产中的政府行为普遍明显，且色彩浓厚。其，由于企业破产涉及到破产企业职 工的安置职工生活保障等系列现实问题，加之当前我国社会保障制度又极不完善，作为肩负社 会管理职责的政府就不得不参与和干预企业破产，从而客观地也是自然地使企业破产成为种政府 行为而不是企业行为。其二，破产法规定破产申请既可由债权人提出，也可以由债务人提出，均出 于债权人与债务人对自身利益维护的可行性考虑。但在企业破产实践中，由于企业与政府的产权联 结关系及隶属关系，企业虽为法人，但政府的意志以及些既定的政府行为目标，往往就亏损 企业的存在与消灭破产后如何处置破产财产债权人的债权受偿范围与数额等作出事先设定与安 排，并不遵从债权人与债务人的选择，也不注重法律的规定，忽视了人民法院的破产裁判权，也使 些并未达到破产界限的企业或有复苏可能的企业被政府出于功利目的和树立典型的意念，强行宣 告破产。其三，企业破产工作是项法律性和政策性很强的工作，破产的申请清算组和债权人会 议的成立，财产的清算和处置以及企业破产的宣告等，均须经过法定的程序并严格依照法律政策的 规定进行，但在具体破产工作中，却往往出现政府或行政主管部门直接决定宣告破产，债权人会议 形同虚设，清算程序走过场，政府空盘子的非正常破产的现象，这种行政直接干预破产程序或 破产行政化的作法和问题，导致破产行为的法律坐标观念不强，规范化程度不高。 三破产企业职工安置机制不畅通 没有建立有效的职工安置机构。当前，在国有和集体企业申请破产后，般由上级行政主 管部门或政府从各个部门临时抽调人员建立职工安置机构，但由于工作人员临时抽调，机构临时组 成，加上抽调的人员对职工安置相关的法律政策知识不熟，工作经验不足，现有的职工安置机构 还不能有效地行使政府安置工作的职能。这种临时性不规范的安置机制，影响了安置的效能。 职工安置职责不明确。在重职工利益轻债权人利益的思想支配下，在企业破产就是要安置 职工解决好职工问题的片面认识下，加之对企业破产法和职工安置法律政策以及人民法院的审判 职能的不熟悉，些部门和领导往往不能正确划分破产企业职工的安置职责，常常将些本属于政 府或行政主管部门的责任转嫁给破产清算组和人民法院，要求人民法院。企业安置经费充足的，则安置费用标准就高，企业安置经费不足的，则安置职工费用 的标准就低，而些职工人数较多，拖欠职工工资社会保险金数额较大的破产企业，往往受安置 资金不足的限制，职工得不到有效安置，即有失公平，也容易引发社会不稳定因素。 四部门利益比较突出 目前，企业破产职工安置资金般是由企业主管部门支配，且该笔资金的数额比较巨大。在利 益的驱动下，些企业主管部门以安置职工的名义，利用支配安置资金和安置职工的职权，积极为 本部门谋取利益。方面采取多报安置人员数量增加安置支出项目提高安置标准等手段，要求 政府财政部门多返还土地使用权出让金和税金，另方面则采取压低安置职工费用标准或不予足额 发放等办法，截留政府拨付的安置费用，有的甚至在财产分配时以职工要上访会闹事为借口，要 求清算组或人民法院超出法律规定的范围多留多分财产或经费。上述行为严重损害了职工的利益， 干扰了人民法院依法办案，也损害了政府的形象。 三实施企业破产工程的几点建议 企业破产工作存在的上述问题无疑对破产法律制度的有效实施和破产工作的顺利开展带来了 相当程度的影响和危害，而要解决和克服这些问题，需要我们从提高认识转变观念明晰责任 建立机制规范破产秩序等方面入手。当前，应着重做好以下工作 树立正确的破产观 市场经济是以市场为主要配置资源手段的经济形式，它的运行过程自始至终是个充满竞争的 过程，它要求市场主体按照市场的需求配置资源，它鼓励先进淘汰落后，这就必然造成部分市场主 体因不适应市场要求而退出市场机制。在市场经济和现代企业制度条件下，企业是以相对的产 权主体身份参加市场竞争的。由于产权是相对的，具体化在个个人或集团身上，市场竞争的 风险也就是这些产权主体的风险。当些市场主体配置资源不当，它必然遭淘汰，从而退出市场竞 争，也即走向破产。因而在市场经济条件下企业破产具有客观必然性，而树立正确的破产观，对强 化市场主体的竞争和风险意识，建立进退有序的市场机制，规范企业破产工作十分重要，也是当前 摆在我们面前的项紧迫任务。要树立正确的破产观，方面要求在实施企业破产中始终以市场为 导向，以盘活企业闲置资产优化资源配置发展生产力维护社会信用建立健康有序的市场机 制为目标，坚决摒弃破产逃债甩包袱为破而破的思想，做到以破促立 其次，市场经济是法制经济，它要求企业破产以合法性为前提，严格依照破产法以及相关法规政 策进行，尽最大限度保障债权人利益，同时维护好职工的合法权益，力戒地方保护主义或部门保护 主义第三，要按照实事求是的原则处理企业破产中出现的问题，力戒急功近利，搞短期行为和利 益驱动第四，要加大对企业破产法律制度的宣传力度，进步提高全社会对破产法律制度价值和 功能的认识，增强各利益主体尤其破产企业职工的风险意识和依法办事依法维权的自觉性，以确 保破产工程依法顺利实施。 二弱化企业破产实施中政府行为的功利性，强化人民法院的破产裁判权，依法界定破产工作 的政府行政行为和人民法院的司法行为 破产工程是项司法和行政职能兼具，司法行为与行政行为交互的工程，就企业依法破产还债 维护社会信用而言，它是项严格的司法活动就企业破产后的职工安置及其它社会问题的处理而 言，它又是项政府工程。因此，正确界定企业破产工作中哪些属于政府职能哪些属于法院职责， 十分必要。破产裁判权是人民法院审判权的重要组成部分，破产申请的审查与受理破产宣告清 算组的组成债权人会议的召开财产清算及依法处置等都必须在人民法院的主持或监督指导下进 行。作为社会管理者和行政权力行使者的政府应避免介入人民法院具体的司法活动，作为企业投资 者或所有权人的行政主管部门，也无权处理其投资实体的破产事宜，均只能依据破产法律法规行 使其相应的权利并履行相应的义务，而不能超越法律法规所规定的范围。 三建立畅通的破产企业职工安置机制 在目前社会保障体系尚未完全建立的情况下，破产企业职工安置只能由国家干预解决。政府和 企业主管部门始终应采取得力措施，利用多种渠道，协调各方面关系，妥善解决破产企业职工的重 新就业及其与之息息相关的权益问题。当前应迫切建立畅通的职工安置机制。 建立有效的职工安置机构。职工安置机构改临时组成为相对固定。安置机构的工作人员采 取临时抽调和相对固定选调的形式组成，即从企业主管部门产生的工作人员属于临时性的，安置工 作完成以后即退出安置机构从政府其他部门选调的人员相对固定，选择法律政策熟悉，工作经 验丰富的人员组成。相对固定的人员负责所有国有或集体企业破产后的职工安置工作，同时要制定 比较完善的职工安置工作制度，加强对工作人员破产法以及与职工安置相关的法律法规政策的 教育培训等，提高安置工作人员素质。 明确职工安置职责。职工安置是各级政府履行社会管理职能，保障破产企业职工的正常生 活和重新就业，维护社会安定的项重要工作。明确职工安置职责，方面要界定破产企业职工安 置的责任主体，即各级人民政府及所属行政主管部门，具体工作由破产安置机构负责进行二是要 界定职工安置工作的范围。具体如下与职工签定解除劳动关系及安置合同处理党团组织 工会妇联计划生育等与职工管理相关的行政工作向职工宣传安置政策接待处理职工信 访等工作处理与企业职工安置有关的其他工作。 以职工的妥善安置作为申请破产的前提。今后企业申请破产，应当提出完善可行的破产工 作预案，其中有关职工安置的预案必须详细具体。这样把职工安置工作前移，方面可以为破产提 供可行性研究，有利于政府站在全局的高度，对是否破产作出正确的决策，另方面可以使政府对 决定破产的企业职工安置工作提前规划，这样既可以降低破产工作成本，提高破产工作效率，又可 以防止实施企业破产因职工安置问题而引发不稳定因素，确保企业破产的顺利实施，为经济的发展 创造个稳定的社会环境。 设立破产企业职工安置资金专用帐户。将所有的破产企业的职工安置经费集中起来，组成 政府职工安置基金。企业破产如果需要安置职工，则按照政府制定的统安置费用标准，在基金中 列支。这样可以避免不同企业破产职工安置费用来源不平衡标准不统所带来的负面影响，确保 破产的企业职工都能得到平等妥善安置。 四杜绝部门利益 为了从根本上杜绝企业主管部门借破产谋取不当利益的现象，实践中应采取以下措施职 工安置资金由政府财政部门统管理。职工安置费用必须经过职工安置机构讨论通过并报政府同意 后，由财政部门负责支付。加强职工安置工作的监督。对企业主管部门以及职工安置机构的工 作进行适时监管，对借破产谋取不当利益的人和事，经发现，坚决查处。对职工身份安置 费用标准以及工资医保社保费用标准进行张榜公布。这样方面可以保证实事求是地确认职工 身份，依法公正地确定和分配职工工资安置保险费用等另方面也可以对企业主管部门和职工 安置机构安置职工行为进行监督。 企业破产工作存在的问题及其对策 企业破产工作政策性和敏感性很强，牵发而动全身，稍有不慎，将产生强烈的冲击波，成为 社会不稳定因素，也将严重影响经济的发展。近几年来，江西省新余市先后有大批企业申请破产， 全市法院严格依照破产法律法规和政策规定，妥善审理每件破产案件，取得了良好的法律效果 和社会效果，同时也深切地感受到企业破产工作中存在的诸多问题。理性思考这些问题，对统认 识协调行动寻求对策，规范今后的破产工作十分必要。 新余市实施企业破产工作的概况 新余市自年始，先后有多家国有集体企业向人民法院申请破产还债。仅年至 年，全市法院就受理企业破产案件起，涉及资产和负债亿元，其中托欠金融机构 债务亿元，托欠国家税款职工工资劳动保险费和其他债务达到